第132章 检察建议处境尴尬六原因
开篇引言
由于检察建议权内在公权力属性不足，权力裁量较为宽泛缺乏具体标准，同时具有涉及面广的纠防性质，导致检察建议权运行并不顺畅，有些结构性矛盾尚未解决，效力缺乏刚性。另外司法程序上的障碍性问题以及检察建议书的质量不高、规范性不强，反过来也会损害检察建议权的权威和集中统一行使。可以说解决检察建议权的症结问题，除结合其内在矛盾分析，还有必要从以司法观的外在角度分析具体问题。
一、程序办事化特征明显
所谓的办事化主要是指某项权力的行使具有封闭性、单向性、纸面化的特点，其反映的是一种权力行政化运作的模式。从《人民检察院组织法》第21条规定来看，人民检察院履行法律监督职权，可以进行调查核实。在实践中绝大部分监督线索均来源于检察机关受理案件，在立法没有明确区分调查核实具体情形的情况下，实际导致调查核实权虚化，承办检察官更多的是依靠案卷材料进行审查，具有明显的形式审查特点。
有人就认为社会治理型检察建议主要事实通常可直接通过刑事案件获取，但正是这种基础事实获取的便捷性，反而导致了调查核实的缺失。实际上相对于纠正违法检察建议、再审检察建议，社会治理型检察建议更需要落实调查核实。
另外，检察建议权办事化特征还体现在制发的程序上。最高人民检察院《规定》目的就在于改善检察建议权办事化特征，但其规定没有合理区分轻重缓急、简单复杂等情形，导致很多程序实践中难以落实或者仅仅是走过场，如根据要求调查核实需要事先经过检察长决定，调查核实结束后是否需要制发检察建议需要检察长或者检委会决定，这种一刀切的做法，导致实践中难以实现，且由于并未要求检察长对监督事项进行阅卷了解，单靠一份调查报告难以实现实质化审查，形式大于内容。另
外检察建议从启动调查到制发，虽然规定可以听取对方意见，但是赋予了承办人裁量的余地，多数情况下检察建议就是检察机关单方拟定的过程。
二、监督专业性不够
检察建议在司法实践中运用场景非常广泛，尤其在检察机关参与助力国家治理体系和治理能力现代化背景下，检察建议发挥的作用不可小觑。2020年最高检开始在全国试点企业合规工作，要求检察机关结合办案针对涉案企业，督促其就公司管理漏洞、风险等制定合规计划，并落实整改，在这个过程中除了第三方专业组织的积极参与考察评估以外，检察建议也发挥着重要作用。
有观点认为，与企业犯罪附条件不起诉相比，企业合规检察建议具有制发时间、对象较为灵活的独特优势。但是无论是针对公司内部规章制度设定，还是具体人员管理、风险防范等，检察机关专业领域不涉及公司内部治理，缺乏专业性。
况且公司规模有大有小，业务领域非常广泛，风险点较多出现在市场交易、安全生产、环境保护、产品质量、财务税收等方面，这些领域检察机关专业性的力量极度缺乏，难以有针对性地指出涉案企业问题所在，建议往往较为片面和与实际脱节，导致企业难以操作。
比如在虚开类发票犯罪当中，检察建议不能千篇一律提出建立规范的发票管理制度、加强报销流程管控等宏观性的措施，涉案企业真正问题在哪，与其他类型企业相比哪些环节更容易出现风险，就需要调查和听取意见。
另外，公益诉讼领域也面临这样的问题，对于生态环境和资源保护、食品药品安全等问题，需要专业技术介入或者鉴定，但相关规定对于检察建议的专业性保障不足。
三、文书规范性不强
检察建议在实践中的不规范性，集中体现在以下两个方面。
一是检察建议监督事项选取的不规范，主要是指纠正违法类检察建议当中没有注重区分个案和类案的区别。随着检察机关内设机构的最终确定，原先部分地区为规范监督权行使，聚焦类案监督，试点组建的诉讼监督部也予以撤销。
目前检察机关秉持的理念是“在办案中监督，在监督中办案”，这就造成了检察机关内部不同办案部门之间共性监督问题的割裂。各地检察机关普遍重视就个案违法问题制发检察建议，也缺乏系统的梳理和原因的挖掘，检察建议追求数量，缺乏质量，深度不够，缺乏对检察建议的提炼和升华，导致监督事项一再重复，被监督单位问题重复出现，形成问题循环。
二是检察建议书的内容、格式缺乏规范性。《规定》第16条虽然分七项罗列了检察建议书要载明的基本内容，但是没有具体区分不同类型检察建议的差异，导致实践中检察建议书没有严格按照规定和模板进行撰写。比如检察建议书重解决措施的论述，缺乏对原因的深入分析；由于立法的不足，检察建议书在引用法条上也存在不规范，有的除引用诉讼法、检察院组织法以外，还存在引用地方立法及规范性文件的情况。
四、效力上刚性不足
《规定》第14条规定，进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。从权力运作手段上来看，调查核实只能依托诸如查询、调取、复制卷宗材料；询问当事人；委托鉴定、审计等柔性执法方式，缺乏强制力。
另外，从检察建议法律后果来看，如果对方单位拒不配合整改落实，检察机关也只能采取报告、通报等方式，只有公益诉讼检察建议可以通过后续的起诉手段来制约这种不配合整改的行为。在这种背景下，加之强调检察建议的回复率，就容易造成检察机关与被建议单位就回复问题上达成协商意见或者作出部分妥协，这无疑削弱检察建议的权威性。
另外，从民事再审检察建议来看，尽管其和抗诉在监督方式上属于平级，但是效力相差很大，抗诉必然能启动再审程序，但是检察建议并不必然启动再审，且由于两者适用范围不同，在法院不接受检察建议情况下，也不宜直接以抗诉手段来替补。因此在缺乏保障机制情况下，检察建议就会陷入尴尬境地。
五、衔接配合缺乏有效指引
首先，从内部衔接上来说，根据上述规定要求，检察机关法律政策研究部门在检察建议书签发前负责对文书的必要性、合法性、说理性进行审核。但是实践中检察建议制发的数量越来越多，研究部门仅凭对文书的形式审查，也难以发现真正的问题，备案审查实则是对格式规范的审查，无法起到指导性和意见补足功能。
其次，从外部衔接来看，对于不同检察机关之间以及检察机关与相关部门之间的配合协作，由于缺乏规范指引，在具体操作上不可避免会出现问题。比如实践中早已出现两地检察机关共同制发检察建议的情况，但是检察建议书对此如何表述？两地检察机关角色如何定位和分工、监督落实由谁推动、责任如何分配等问题尚无定论，由于缺乏法律依据，异地检察机关不愿配合的话，就只能层报共同上级检察机关，浪费大量的司法资源，造成程序衔接的错乱和异化。
六、监督结果缺乏实效化考评
检察建议工作的开展，很大程度上依赖于考核指标，而考核过于注重检察建议的制发数量，对于检察建议的质量、效果如何进行评估，并没有具体严格的规定，实务部门往往仅关注检察建议的回复率情况，并且书面审查为主，在对回函未加以严格审查情况下，不可能发现被建议单位整改措施是否真实有效等问题。
至于在检察建议收到回函后，是否再进行回访和评估更是只能靠基层单位自行落实和推动，即使检察建议推动涉案单位堵漏建制成效显着，甚至可以说优秀的检察建议能够推动某个行业的深层治理，形成行业的规范标准，补足行业短板，但是如果没有一个科学合理的评判标准及考评因子，承办人员的主动性就需要怀疑。况且一般检察建议的回复期限为两个月，在较短时间内承办人员在沉重的办案压力下也很难有时间落实回访工作。
由于检察建议权内在公权力属性不足，权力裁量较为宽泛缺乏具体标准，同时具有涉及面广的纠防性质，导致检察建议权运行并不顺畅，有些结构性矛盾尚未解决，效力缺乏刚性。另外司法程序上的障碍性问题以及检察建议书的质量不高、规范性不强，反过来也会损害检察建议权的权威和集中统一行使。可以说解决检察建议权的症结问题，除结合其内在矛盾分析，还有必要从以司法观的外在角度分析具体问题。
一、程序办事化特征明显
所谓的办事化主要是指某项权力的行使具有封闭性、单向性、纸面化的特点，其反映的是一种权力行政化运作的模式。从《人民检察院组织法》第21条规定来看，人民检察院履行法律监督职权，可以进行调查核实。在实践中绝大部分监督线索均来源于检察机关受理案件，在立法没有明确区分调查核实具体情形的情况下，实际导致调查核实权虚化，承办检察官更多的是依靠案卷材料进行审查，具有明显的形式审查特点。
有人就认为社会治理型检察建议主要事实通常可直接通过刑事案件获取，但正是这种基础事实获取的便捷性，反而导致了调查核实的缺失。实际上相对于纠正违法检察建议、再审检察建议，社会治理型检察建议更需要落实调查核实。
另外，检察建议权办事化特征还体现在制发的程序上。最高人民检察院《规定》目的就在于改善检察建议权办事化特征，但其规定没有合理区分轻重缓急、简单复杂等情形，导致很多程序实践中难以落实或者仅仅是走过场，如根据要求调查核实需要事先经过检察长决定，调查核实结束后是否需要制发检察建议需要检察长或者检委会决定，这种一刀切的做法，导致实践中难以实现，且由于并未要求检察长对监督事项进行阅卷了解，单靠一份调查报告难以实现实质化审查，形式大于内容。另
外检察建议从启动调查到制发，虽然规定可以听取对方意见，但是赋予了承办人裁量的余地，多数情况下检察建议就是检察机关单方拟定的过程。
二、监督专业性不够
检察建议在司法实践中运用场景非常广泛，尤其在检察机关参与助力国家治理体系和治理能力现代化背景下，检察建议发挥的作用不可小觑。2020年最高检开始在全国试点企业合规工作，要求检察机关结合办案针对涉案企业，督促其就公司管理漏洞、风险等制定合规计划，并落实整改，在这个过程中除了第三方专业组织的积极参与考察评估以外，检察建议也发挥着重要作用。
有观点认为，与企业犯罪附条件不起诉相比，企业合规检察建议具有制发时间、对象较为灵活的独特优势。但是无论是针对公司内部规章制度设定，还是具体人员管理、风险防范等，检察机关专业领域不涉及公司内部治理，缺乏专业性。
况且公司规模有大有小，业务领域非常广泛，风险点较多出现在市场交易、安全生产、环境保护、产品质量、财务税收等方面，这些领域检察机关专业性的力量极度缺乏，难以有针对性地指出涉案企业问题所在，建议往往较为片面和与实际脱节，导致企业难以操作。
比如在虚开类发票犯罪当中，检察建议不能千篇一律提出建立规范的发票管理制度、加强报销流程管控等宏观性的措施，涉案企业真正问题在哪，与其他类型企业相比哪些环节更容易出现风险，就需要调查和听取意见。
另外，公益诉讼领域也面临这样的问题，对于生态环境和资源保护、食品药品安全等问题，需要专业技术介入或者鉴定，但相关规定对于检察建议的专业性保障不足。
三、文书规范性不强
检察建议在实践中的不规范性，集中体现在以下两个方面。
一是检察建议监督事项选取的不规范，主要是指纠正违法类检察建议当中没有注重区分个案和类案的区别。随着检察机关内设机构的最终确定，原先部分地区为规范监督权行使，聚焦类案监督，试点组建的诉讼监督部也予以撤销。
目前检察机关秉持的理念是“在办案中监督，在监督中办案”，这就造成了检察机关内部不同办案部门之间共性监督问题的割裂。各地检察机关普遍重视就个案违法问题制发检察建议，也缺乏系统的梳理和原因的挖掘，检察建议追求数量，缺乏质量，深度不够，缺乏对检察建议的提炼和升华，导致监督事项一再重复，被监督单位问题重复出现，形成问题循环。
二是检察建议书的内容、格式缺乏规范性。《规定》第16条虽然分七项罗列了检察建议书要载明的基本内容，但是没有具体区分不同类型检察建议的差异，导致实践中检察建议书没有严格按照规定和模板进行撰写。比如检察建议书重解决措施的论述，缺乏对原因的深入分析；由于立法的不足，检察建议书在引用法条上也存在不规范，有的除引用诉讼法、检察院组织法以外，还存在引用地方立法及规范性文件的情况。
四、效力上刚性不足
《规定》第14条规定，进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。从权力运作手段上来看，调查核实只能依托诸如查询、调取、复制卷宗材料；询问当事人；委托鉴定、审计等柔性执法方式，缺乏强制力。
另外，从检察建议法律后果来看，如果对方单位拒不配合整改落实，检察机关也只能采取报告、通报等方式，只有公益诉讼检察建议可以通过后续的起诉手段来制约这种不配合整改的行为。在这种背景下，加之强调检察建议的回复率，就容易造成检察机关与被建议单位就回复问题上达成协商意见或者作出部分妥协，这无疑削弱检察建议的权威性。
另外，从民事再审检察建议来看，尽管其和抗诉在监督方式上属于平级，但是效力相差很大，抗诉必然能启动再审程序，但是检察建议并不必然启动再审，且由于两者适用范围不同，在法院不接受检察建议情况下，也不宜直接以抗诉手段来替补。因此在缺乏保障机制情况下，检察建议就会陷入尴尬境地。
五、衔接配合缺乏有效指引
首先，从内部衔接上来说，根据上述规定要求，检察机关法律政策研究部门在检察建议书签发前负责对文书的必要性、合法性、说理性进行审核。但是实践中检察建议制发的数量越来越多，研究部门仅凭对文书的形式审查，也难以发现真正的问题，备案审查实则是对格式规范的审查，无法起到指导性和意见补足功能。
其次，从外部衔接来看，对于不同检察机关之间以及检察机关与相关部门之间的配合协作，由于缺乏规范指引，在具体操作上不可避免会出现问题。比如实践中早已出现两地检察机关共同制发检察建议的情况，但是检察建议书对此如何表述？两地检察机关角色如何定位和分工、监督落实由谁推动、责任如何分配等问题尚无定论，由于缺乏法律依据，异地检察机关不愿配合的话，就只能层报共同上级检察机关，浪费大量的司法资源，造成程序衔接的错乱和异化。
六、监督结果缺乏实效化考评
检察建议工作的开展，很大程度上依赖于考核指标，而考核过于注重检察建议的制发数量，对于检察建议的质量、效果如何进行评估，并没有具体严格的规定，实务部门往往仅关注检察建议的回复率情况，并且书面审查为主，在对回函未加以严格审查情况下，不可能发现被建议单位整改措施是否真实有效等问题。
至于在检察建议收到回函后，是否再进行回访和评估更是只能靠基层单位自行落实和推动，即使检察建议推动涉案单位堵漏建制成效显着，甚至可以说优秀的检察建议能够推动某个行业的深层治理，形成行业的规范标准，补足行业短板，但是如果没有一个科学合理的评判标准及考评因子，承办人员的主动性就需要怀疑。况且一般检察建议的回复期限为两个月，在较短时间内承办人员在沉重的办案压力下也很难有时间落实回访工作。